黨的二十屆三中全會指出，要健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制。當前，我國正處于破除城鄉(xiāng)二元結構、加速推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵期。要圍繞農業(yè)轉移人口市民化、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、都市圈同城化發(fā)展等重點領域，對新型城鎮(zhèn)化體制機制進行系統(tǒng)創(chuàng)新、整體提升，著力破解推進新型城鎮(zhèn)化的痛點堵點難點，實現(xiàn)體制機制創(chuàng)新全面發(fā)力、多點突破、縱深推進。

構建產業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機制。城鎮(zhèn)是人口和非農產業(yè)集聚的地理空間，城鎮(zhèn)化是伴隨產業(yè)集聚帶來人口集聚的自然歷史過程。世界城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程表明，人口和產業(yè)向城鎮(zhèn)聚集是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律，城鎮(zhèn)為人口聚集和產業(yè)發(fā)展提供空間載體，人口集聚和產業(yè)發(fā)展為城鎮(zhèn)擴張?zhí)峁└�本動力，三者的耦合、協(xié)調與良性互動，共同推動城鎮(zhèn)化從低水平、非均衡狀態(tài)向高質量、高效率、可持續(xù)發(fā)展演化。黨的十八大以來，我國城鎮(zhèn)化水平快速提高，城鎮(zhèn)規(guī)模持續(xù)擴大，城鎮(zhèn)產業(yè)不斷升級，為現(xiàn)代化建設注入強勁動能。但在城鎮(zhèn)化進程中，也存在大中小城市和小城鎮(zhèn)之間產業(yè)分布與人口分布不協(xié)調、城市空間規(guī)模與人口集聚不匹配等問題，三者協(xié)同效應難以充分發(fā)揮。推進新型城鎮(zhèn)化要把產業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，主動適應新一輪科技革命和產業(yè)變革的戰(zhàn)略選擇，把城鎮(zhèn)作為新質生產力發(fā)展的主陣地和增長極，突破空間低效擴張的“路徑依賴”，形成先進生產要素和創(chuàng)新人才集聚的“發(fā)展高地”。發(fā)揮大城市科技創(chuàng)新優(yōu)勢、中小城市制造業(yè)基礎優(yōu)勢、小城鎮(zhèn)特色資源優(yōu)勢，精準布局創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、人才鏈，打通新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的堵點卡點，推動城鎮(zhèn)傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，培育壯大新興產業(yè)，前瞻布局未來產業(yè)。發(fā)揮城鎮(zhèn)對人口的集聚吸納能力，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展新趨勢和人民群眾高品質生活新期待，積極培育新職業(yè)、創(chuàng)造新就業(yè)，為產業(yè)升級積蓄力量，推動“產城人”深度融合發(fā)展，形成“以產興城、以城聚人、以人促產”良性循環(huán)格局。

完善農業(yè)轉移人口市民化機制。加快農業(yè)轉移人口市民化，是推進新型城鎮(zhèn)化的首要任務，是破解城鄉(xiāng)二元結構的根本途徑。黨的十八大以來，我國農業(yè)轉移人口市民化取得顯著成效，但是，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率仍有較大差距，據(jù)統(tǒng)計，約有1.7億進城農民工和隨遷家屬尚未完全市民化。統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，要把推進農業(yè)轉移人口市民化擺在突出位置，加快推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化。健全農業(yè)轉移人口基本公共服務共享機制，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，健全新型居住證制度，積極推行電子居住證，探索開展居住證跨區(qū)互認轉換制度，推動符合條件的農業(yè)轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利。提升農業(yè)轉移人口全面融入城市能力，加強職業(yè)技能培訓，提高勞動技能素質，支持符合條件的農業(yè)轉移人口參與職業(yè)資格評價、職業(yè)技能等級認定等技能人才評價，鼓勵農業(yè)轉移人口參與社區(qū)管理服務、民主協(xié)商議事活動和社會事務管理，真正實現(xiàn)進得來、留得住、過得好、融得進、可持續(xù)。完善農業(yè)轉移人口市民化配套政策，健全農業(yè)轉移人口市民化財政獎勵機制，重點向市民化成本高、效果好、數(shù)量多的地區(qū)傾斜；探索建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，積極盤活批而未供、閑置、低效用地，提高節(jié)約集約用地水平，拓寬農業(yè)轉移人口市民化用地空間。

健全進城落戶農民“三權”退出機制。農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權是以成員權為基礎的財產權利，是農民生產生活的重要保障。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，農村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)流動，大量農戶長期處于“人地分離”“人戶分離”狀態(tài)，農民“三權”退出機制不健全導致維護成本高、侵害農民權益現(xiàn)象日漸增多。要在充分尊重農民意愿的前提下，堅持依法依規(guī)、風險可控、穩(wěn)慎推進、試點先行等原則，健全進城落戶農民“三權”退出機制，切實保障進城落戶農民合法權益。健全進城落戶農民“三權”退出認定機制，嚴格限定農民“三權”有償退出的門檻和退出程序，精準識別具備退地條件和退地意愿較強的農民，申請“三權”退出農民要在城鎮(zhèn)有固定的住所、穩(wěn)定的收入和持續(xù)的非農就業(yè)能力等。創(chuàng)新進城落戶農民“三權”退出模式，因地制宜探索“三權”永久退出、暫時性退出，整戶退出、部分成員退出，“三權”同時退出、單項權利退出等多種退出方式，精準匹配不同農民群體多元化需求。健全進城落戶農民“三權”退出補償機制，建立科學有效的農民“三權”價值評估體系，探索分批多次補償、承包地宅基地折價入股分紅等多種方式，綜合考慮“三權”現(xiàn)實收益、未來價值等多種因素，為農民提供多樣化補償選擇。健全進城落戶農民“三權”退出風險防范機制，設立“冷靜期”和“反悔機制”，允許已自愿有償退出“三權”的農民在一定期限內以一定條件贖回，確保農民在工農之間“自由轉換”、在城鄉(xiāng)之間“進退有據(jù)”。

構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展機制。推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的必然要求，是優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系的重要舉措。黨的十八大以來，我國大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展水平不斷提升，基本形成了以超大特大城市、大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)為主體的城鎮(zhèn)化空間布局。但與此同時，我國大中小城市與小城鎮(zhèn)仍然存在鏈接不緊、協(xié)作不強、分工不優(yōu)等結構性失衡問題，大中小城市過度吸收周邊城鎮(zhèn)資源要素，但輻射帶動力不足，小城鎮(zhèn)人口吸引力和成長性較弱，融入度參與度不強。要引導不同等級規(guī)模城鎮(zhèn)合理分工、優(yōu)勢互補、協(xié)同聯(lián)動，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。健全城市規(guī)劃體系，科學確定城市規(guī)模和開發(fā)強度，合理控制人口密度，加強財稅、金融、土地、產業(yè)等政策的協(xié)調配套，為大中小城市各類資源要素向小城鎮(zhèn)流動提供政策支持。完善產業(yè)聯(lián)動推進機制，合理確定區(qū)域產業(yè)分工，疏解大城市一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等功能和設施，鼓勵中小城市、小城鎮(zhèn)按照自身功能定位、發(fā)展方向，積極承接產業(yè)轉移和功能疏解，促進大中小城市與小城鎮(zhèn)產業(yè)聯(lián)動發(fā)展。提升網(wǎng)絡化聯(lián)系水平，推進交通互聯(lián)互通，以高鐵、高速公路等為骨干網(wǎng)絡，提高大中小城市與小城鎮(zhèn)交通聯(lián)系便捷度，促進人流、物流、信息流順暢流動與高效集聚；引導大中小城市教育、醫(yī)療等優(yōu)質公共資源向小城鎮(zhèn)延伸，促進大中小城市與小城鎮(zhèn)基本公共服務均衡發(fā)展。

建立都市圈同城化發(fā)展體制機制。都市圈同城化是推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的重要手段。我國高度重視都市圈建設，培育了一批經(jīng)濟體量大、發(fā)展活力足、輻射帶動能力強的現(xiàn)代化都市圈。但與此同時，都市圈內城市之間產業(yè)鏈關聯(lián)配套不夠、區(qū)域協(xié)作分工不足、協(xié)同發(fā)展體制機制不健全等問題依然突出。要加快構建智慧高效治理體系，全面提升都市圈同城化發(fā)展水平。創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調機制，建立同城化發(fā)展領導小組，形成聯(lián)席會議制度和常態(tài)化協(xié)商制度，強化政策制定統(tǒng)一性、規(guī)則一致性和執(zhí)行協(xié)同性；健全利益聯(lián)結機制，完善都市圈跨行政區(qū)合作產生的稅費優(yōu)惠、稅收共享、征管協(xié)調政策。健全資源共享機制，構建都市圈交通網(wǎng)絡同城化體系，加強公路、城際鐵路、快速軌道等交通基礎設施共建共享，發(fā)揮公共交通對于產業(yè)發(fā)展、人口集聚的先行引導功能，破解職住分離、“潮汐交通”等通勤問題；強化都市圈公共服務同城化供給，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為手段，打破地域限制，打通公共服務資源壁壘；探索建立跨區(qū)域用地指標統(tǒng)籌機制，提高建設用地配置效率。強化生態(tài)共保聯(lián)治機制，加強都市圈大氣、水、土壤等污染聯(lián)防聯(lián)控機制、環(huán)境監(jiān)測信息監(jiān)管和共享機制、生態(tài)問題預警和聯(lián)合防御機制，形成生態(tài)環(huán)境保護一體化格局。

深化特大鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權改革。特大鎮(zhèn)作為地理空間上的獨特單元，在吸納農業(yè)轉移人口、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。然而受當前鎮(zhèn)級管理體制的局限，普遍存在要素配置與經(jīng)濟體量、財政能力與支出責任、人口規(guī)模與管理效能、執(zhí)法權限與管理需求之間的不協(xié)調、不匹配困境，制約著特大鎮(zhèn)內在發(fā)展?jié)摿Φ耐诰蚺c釋放。要統(tǒng)籌推進特大鎮(zhèn)擴權賦能改革，賦予特大鎮(zhèn)具備同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應的經(jīng)濟社會管理權限，破解“小馬拉大車”的結構性困境。深化特大鎮(zhèn)管理體制改革，探索“縣鎮(zhèn)同權”綜合改革，拓寬經(jīng)濟社會管理權限范疇，構建精簡高效的組織架構體系，建立靈活高效的人員編制與任用制度，提高集中審批服務與綜合行政執(zhí)法效能。深化特大鎮(zhèn)財政體制改革，鼓勵在收支范圍劃分、收支基數(shù)核定等方面，率先探索新的分成模式，建立財政超收激勵機制，超收部分全額返還特大鎮(zhèn)，構建財權與事權相匹配的特大鎮(zhèn)財政管理體制。深化特大鎮(zhèn)公共服務體制改革，探索建立與縣城統(tǒng)一的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等基本公共服務供給制度，加快特大鎮(zhèn)基本公共服務數(shù)字化轉型，將省級公共服務平臺和公共服務事項延伸至特大鎮(zhèn)。加大對特大鎮(zhèn)的政策支持力度，以政策集成形成改革強大合力，確保特大鎮(zhèn)享有與之相匹配的人才、土地、金融、技術等支持政策，推動各類資源要素向特大鎮(zhèn)匯集，將特大鎮(zhèn)打造成為引領區(qū)域高質量發(fā)展的重要增長極。

（作者系山東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，山東社會科學院黨委書記、院長）