新華社北京9月18日電 《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出：“優化城市工商業土地利用，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地。”存量土地和低效用地是指已經批準為建設用地但尚未使用的土地，以及現狀建設用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理的土地等。推進以人為本的新型城鎮化，必須落實最嚴格的節約用地制度，促進城市發展用地從增量依賴向存量挖潛轉變。

改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，2023年末城鎮常住人口達到近9.33億人，形成全球最大的城市體系，城市現代化水平不斷提高。與此同時，城市土地利用也積累了一些突出問題。比如，一些城市“攤大餅”式發展，存量土地規模大，園區土地利用粗放；一些城市空間結構不合理，有的工商業用地占比大，生態用地、公共服務設施用地等不足，有的城中村夾雜其中，空間布局散亂、功能不完善。近年來，國家大力推動存量土地盤活利用，鼓勵各地尤其是東部地區城市開展低效用地再開發，促進挖潛改造、高效利用。比如，有的城市實施低效建設用地減量化，有效緩解了耕地保護壓力，改善了郊野地區生態環境；有的地區持續實施舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造，推動低效用地轉型利用，為新產業新業態發展騰出了空間。實踐證明，盤活存量土地和低效用地，有利于提高城市土地利用結構的協調性，促進城市內涵式、集約型、綠色化發展。但盤活存量土地和低效用地涉及土地權利人多、利益關系復雜，資金投入量大、盤活周期長，經營主體積極性有待提高，需要進一步強化政策激勵。推進盤活存量土地和低效用地需要著力抓好以下4個方面工作。

第一，堅持城市國土空間規劃統籌和引領。城市規劃在城市發展中起著重要引領作用，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。城市國土空間總體規劃應當根據城市空間功能分區，統籌新增用地、存量土地和低效用地等各類土地利用，提出規劃目標、實施策略、階段工作重點和管控引導要求。城市國土空間詳細規劃應當合理劃分規劃單元，明確土地利用、建筑布局、交通系統、公共設施、綠地系統等具體規劃內容，為核發規劃許可、實施開發保護建設提供法定依據。

第二，加快發展建設用地二級市場。建設用地二級市場是建設用地使用權人之間交易的市場，包括建設用地使用權的轉讓、出租、抵押等。在二級市場中，交易價格反映供求關系靈敏，有利于提高土地要素的配置效率。盤活存量土地和低效用地涉及建設用地使用權的流轉，必須高度重視二級市場建設，著力完善二級市場規則，規范交易流程，推進交易信息公開，健全市場監管機制，完善相關稅費政策。

第三，推動土地混合開發利用、用途合理轉換。隨著產業轉型和市民生活需求的變化，傳統單一功能和用途的用地方式難以很好適應城市發展，這就需要增強土地用途管理的適應性和靈活性。一方面，需要健全土地混合開發利用相關制度，在國土空間規劃中合理確定土地用途兼容性正負面清單和比例控制要求，支持空間復合利用，促進產城融合、職住平衡，營造高品質社區。另一方面，需要健全土地用途轉換規則，在符合國土空間規劃、保障安全的前提下，允許存量土地、存量建筑依法調整土地用途，完善土地收益管理政策，促進提升土地要素利用效益。

第四，健全促進土地節約集約利用的政策。提高城市建設用地集約化程度，需要綜合運用經濟、法律和行政多種措施。要嚴格城鎮開發邊界管理，強化規劃期內新增建設用地總量剛性約束。大力推動批而未供土地利用，采取依法收回、協議收回、調整用途和規劃條件后使用等方式分類處置閑置土地。根據低效用地再開發的特點，完善土地收儲機制，優化土地收益分享政策；完善土地供應方式，鼓勵土地使用權人自行改造開發。